Taux d’actualisation social et politique de transition énergétique

Les politiques décidant de l’avenir sont, comme pour tout investissement, évaluées via des analyses coûts bénéfices. Le futur est alors estimé et notre rapport au temps long traduit par les taux d’actualisation. Dans le contexte de la transition énergétique, qu’est-ce que peut bien traduire le taux d’actualisation social ?

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Cet article a été initialement publié sous le titre « Social Discount Rate and the Energy Transition Policy» dans la revue The Future of Gas (Oxford Institute for Energy Studies). Il a été traduit en français par Frédéric Fabre, étudiant en première année du master LEA parcours Traduction spécialisée multilingue de l’UFR Langues étrangères (Université Grenoble Alpes), sous la supervision de Cécile Frérot. Tous ces intervenants sont sincèrement remerciés.

 

1. L’analyse coûts-bénéfices dans la politique énergétique

La politique énergétique influence la manière dont l’énergie est produite, distribuée et consommée. C’est également un instrument clé pour les gouvernements qui souhaitent atteindre des objectifs politiques, économiques et sociaux, stimuler le développement de ressources durables, assurer la protection de l’environnement et réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Ces objectifs sont particulièrement importants en période de transition énergétique, car la transformation actuelle du secteur de l’énergie est principalement déterminée par les politiques gouvernementales.

Les politiques visant à favoriser la transition énergétique se traduisent souvent par des coûts et des avantages sur plusieurs décennies. Le secteur public évalue généralement la pertinence des stratégies politiques et des projets d’investissement[1] en utilisant l’Analyse Coûts-Avantages (ACA), car le choix entre les différentes politiques ou stratégies d’investissement dépend de leurs conséquences actuelles et futures pour les citoyens. Les décideurs s’appuient habituellement sur la méthodologie de l’ACA (figure 1) pour évaluer l’efficacité économique des politiques en termes d’utilisation des ressources pour l’ensemble de la société, car cette méthodologie permet de présenter les avantages et les coûts futurs en fonction de leur valeur actuelle. Les coûts et les avantages socio-économiques, généralement mesurés sur le plan monétaire en fonction de ce que les consommateurs sont prêts à payer[2], sont comparés les uns aux autres afin de définir si une politique est efficace du point de vue de l’ACA. Les résultats sont par la suite présentés au moyen d’indicateurs synthétiques, tels que la valeur actuelle nette (VAN), qui mesure l’utilité marginale de l’investissement pour la société dite « actuelle ». Dans ce but, elle utilise un taux d’actualisation « approprié », utilisé pour diminuer les bénéfices et les coûts futurs en importance au fil du temps.

analyse cout avantage beneficesFigure 1. Analyse coût avantage ou analyse coût bénéfices – [Source : Analyse Coûts-avantages 3d Venn Diagram Words Illustration Stock – Illustration du résultats, fond: 44583148 (dreamstime.com)]

 

Toutefois, l’utilisation d’un mécanisme d’actualisation général et d’un taux d’actualisation social en particulier pose un problème majeur, car elle suppose qu’une seule fonction théorique de bien-être social peut représenter correctement les valeurs et les préférences des individus au fil des ans et que les générations futures seront plus riches que la génération actuelle. Ces hypothèses entrainent des effets potentiels sur le bien-être intergénérationnel que les décideurs devraient prendre en compte au-delà du critère d’efficacité. Ce phénomène est principalement dû au fait que la dynamique de la société implique une évolution de l’intérêt social des individus vivant à des époques différentes (ISR, 2017) et que les générations futures ne sont pas représentées dans les décisions actuelles concernant la politique de transition énergétique, dont les effets peuvent être visibles à long-terme. En d’autres termes, il peut être difficile de façonner les préférences collectives par une seule fonction de bien-être social, étant donné qu’une politique de transition énergétique produira des effets sur de très longues périodes. D’autre part, les avantages de la transition énergétique tiennent rarement compte des efforts financiers à long terme que les décideurs doivent fournir pour que la politique soit mise en œuvre, bien qu’il soit prouvé que les implications financières ne sont pas neutres sur le plan générationnel. En effet, la stratégie financière qui accompagne la politique de transition énergétique peut conduire à des transferts de richesse entre les membres de différentes générations car les coûts de ces politiques sont finalement répercutés sur les consommateurs finaux.

Cet article traite des questions liées à l’utilisation de l’ACA et du mécanisme d’actualisation afin d’évaluer l’efficacité des politiques de transition énergétique. Il fournit également un certain nombre d’arguments qui permettent de conclure qu’il serait souhaitable de compléter la vision économique classique utilisée pour évaluer la politique de transition énergétique avec les résultats obtenus à partir d’une analyse de la redistribution entre les générations successives concernées. L’article est divisé en plusieurs sections : la section 2 expose le rôle du mécanisme d’actualisation et la valeur du taux d’actualisation dans l’élaboration de la politique énergétique. La section 3 souligne les implications du taux d’actualisation social utilisé dans l’analyse économique pour mener à bien la transition énergétique par le biais d’investissements dans les infrastructures et/ou la détermination du coût social du carbone. La section 4 présente les limites de l’application des taux d’actualisation sociaux dans l’évaluation d’une politique nationale de transition énergétique et des investissements visant à la décarbonation. Enfin, la section 5 présente les conclusions ainsi que les problématiques qui feront l’objet de futures recherches.

 

2. Mécanisme d’actualisation et taux d’actualisation

Le mécanisme d’actualisation et le taux d’actualisation sont tous deux des éléments fondamentaux de l’économie du bien-être. Dans l’ACA, ils constituent la fonction d’actualisation utilisée pour comparer les coûts et les avantages des investissements qui devraient se produire dans le temps. Alors que l’actualisation est un algorithme qui permet de diminuer l’importance des effets socio-économiques futurs en utilisant un taux d’actualisation social, un taux d’intérêt unique (𝑖), représentant l’utilité marginale de l’investissement pour la société (ou taux d’actualisation social), est généralement appliqué comme taux d’actualisation. Le taux d’actualisation social englobe les préférences de consommation pure de la société (valeur sociale) ainsi que d’autres facteurs liés à la productivité des investissements collectifs pour la société, comme le coût d’opportunité ou coût social. En l’absence d’externalités[3] et d’autres facteurs variables (telles que la taxe sur les investissements et les coûts de transaction), le taux social de retour sur investissements (r), déterminé comme un taux d’actualisation commercial, correspond au taux social de préférence temporelle (𝛿), et tous deux représentent une somme du taux pur de préférences temporelles (𝜌) et du taux de croissance de l’économie (g), qui est à son tour nuancé en fonction de l’utilité marginale de la consommation (𝜃) (voir l’équation 1). Toutefois, les valeurs du taux d’actualisation social en termes de coût social et de valeur sociale peuvent être très variables en raison des différentes appréciations du contexte socio-économique des individus, ce qui signifie que 𝑟 et 𝛿 sont rarement égaux dans la pratique, de sorte que les décideurs ont tendance à adopter une valeur de taux d’actualisation dite « appropriée[4] » comme taux d’actualisation social.

Équation 1. Règle de Ramsey

𝑖 ≡ 𝑟 = 𝜌 + 𝜃𝑔 = 𝛿

 

Le taux d’actualisation et le mécanisme d’actualisation sont nécessaires pour analyser le bien-être. Dans les modèles d’actualisation formels (actualisation exponentielle), on suppose que le bien-être des individus (𝑊) peut être représenté comme une somme actualisée ((𝜏)) de l’utilité actuelle et future, et que cette utilité (𝑈𝑡) peut être présentée en termes de revenu ou de consommation (voir Équation 2). Cette hypothèse implique que les préférences des agents économiques ne varient pas de manière fondamentale et, en outre, que les préférences des personnes ne changent pas dans le temps (propriété de la cohérence temporelle). Dans une perspective plus large, les fonctions d’actualisation supposent implicitement que les individus « actuels » peuvent bénéficier d’un investissement sans fin, ou que l’utilité de la consommation est la même quel que soit le moment où elle a lieu.

Équation 2. Modèle d’actualisation généralisé

𝑇−𝑡

𝑊 ≡ 𝑈𝑡= ∑ 𝐷(𝜏) · 𝑢𝑡+𝜏

𝜏=0

La formule de bien-être social qui transforme les coûts et avantages socio-économiques futurs en valeurs actuelles ne doit pas nécessairement adopter un taux d’actualisation constant. En fait, l’un des principaux défis de la pratique de l’économie du bien-être est de justifier l’existence d’un modèle unique en déclin pour analyser les effets socio-économiques de la politique énergétique domestique, dont les coûts et les avantages pourraient être perçus pendant de nombreuses décennies. C’est en ce sens que les spécialistes soulignent que le comportement de choix est largement incohérent, car les préférences temporelles varient en raison de l’incertitude, du risque et d’autres facteurs contextuels, tels que la fluctuation des prix des biens et des services ou encore l’importance relative que l’avenir réserve. Certains individus pourraient même tenir compte de leur propre probabilité de décès au moment de prendre des décisions en matière de consommation ou d’épargne. En résumé, les préférences collectives peuvent changer de manière significative au cours du temps (ISR, 2017), de sorte que la propriété de cohérence temporelle supposée dans les modèles en déclin ne s’applique pas pour des projets sur plusieurs décennies.

 

Ces arguments montrent que la base sur laquelle les décisions publiques à long terme sont prises mérite une attention particulière de la part de la société. Dans l’ACA, plus la valeur du taux d’actualisation est élevée, plus l’importance accordée au présent au détriment de l’avenir est grande. Les valeurs élevées du taux d’actualisation social peuvent donc réduire considérablement l’importance des effets potentiellement importants qui peuvent se produire à long terme, tandis que des valeurs extrêmement faibles sont souvent utilisées pour poursuivre des « objectifs écologiques et environnementaux » à long terme[5] . Des valeurs du taux d’actualisation social inférieures aux taux d’intérêt du marché en général, et en particulier des valeurs très faibles, peuvent en effet aider des projets sur plusieurs décennies à bénéficier d’une ACA positive (figure 2) ; toutefois, cette approche ne signifie pas que les investissements ayant une VAN positive sont nécessairement équitables pour les générations futures).

calculs analyse cout benefices

Figure 2. Calculs pour une analyse coût bénéfices – [Source : https://www.actu-environnement.com/ae/news/evaluation-socioeconomique-projets-publics-pollutions-biodiversite-19595.php4]

 

Une solution récemment proposée pour éviter le déséquilibre introduit par l’utilisation de l’actualisation exponentielle dans les décisions concernant des périodes à très long terme, à savoir celles qui sont soumises à une grande incertitude sur l’avenir[6], consiste à utiliser un taux d’actualisation qui diminue selon une trajectoire prédéterminée[7]. Par rapport à l’utilisation d’un taux d’actualisation constant, un taux d’actualisation décroissant peut être utilisé pour fournir davantage d’énergie à l’amélioration du bien-être social à plus ou moins long terme. Il n’existe toutefois pas de consensus sur la manière d’appliquer cette solution car le calendrier des taux d’actualisation décroissants implique de faire des hypothèses délicates sur les périodes de diminution du taux d’actualisation ; en outre, le bien-être social mesuré en termes d’utilité ne peut être optimisé dans un processus où le taux d’actualisation change constamment. Ce qui est plus largement admis, c’est un arbitrage entre l’actualisation exponentielle et l’actualisation décroissante. En d’autres termes, si les effets observés engendrent des transferts de richesses importants et irréversibles entre générations, l’utilisation d’un taux d’actualisation social équivalent est recommandée.

 

Un inconvénient majeur est toutefois que cette approche utilitaire de l’Analyse Coûts-Avantages basée sur l’actualisation semble plus utile pour déterminer la valeur actuelle nette (VAN) maximale d’un investissement que pour comparer différentes alternatives dans le but de résoudre le même problème, ce qui est l’objectif principal d’une ACA. Pour s’en rendre compte, prenons l’exemple de décideurs qui doivent choisir entre deux alternatives pour gérer l’électrification des transports : la construction d’un réseau électrique plus important ou l’investissement dans les technologies numériques pour gérer plus activement la congestion du réseau. Dans ce cas, l’adoption d’un taux d’actualisation social équivalent leur permettrait de comparer les deux alternatives d’investissement en termes d’efficacité économique et d’identifier celle dont la VAN est la plus élevée. Dans la pratique, il est cependant raisonnable d’appliquer un taux d’actualisation social plus élevé dans l’ACA pour les projets de technologie numérique que pour les projets d’infrastructure de réseau, car les réseaux nécessitent généralement la mise en place de délais plus longs pour les bénéfices, afin de neutraliser les énormes coûts d’investissement qu’ils demandent. Toutefois, si ces taux sont différents, il sera impossible de comparer leurs VAN et donc de déterminer quelle stratégie d’investissement est la plus appropriée pour la société (au sens de l’ACA uniquement).

Équation 3. Calcul de la VAN

equation

 

3. Le taux d’actualisation et la politique de transition énergétique

Les transitions énergétiques sont motivées par un ensemble de politiques qui :

  • encouragent le déploiement de technologies à faible émission de carbone et de mesures d’efficacité énergétique,
  • soutiennent le changement de combustible ou la suppression progressive des infrastructures émettrices de carbone existantes,
  • fournissent des modèles de financement à faible émission de carbone,
  • fixent le prix des externalités négatives de la consommation de combustibles fossiles,
  • encouragent la recherche, le développement et la démonstration des technologies à faibles émissions de carbone et non polluantes, et
  • investissent dans les infrastructures de soutien nécessaires.

 

Ces politiques comportent toutefois des aspects financiers importants, dont l’impact n’est souvent pas secondaire pour les consommateurs finaux. La viabilité financière des grands investissements en infrastructures, tels que ceux réalisés par les sociétés de production d’électricité et/ou les réseaux de transport, repose principalement sur des tarifs garantis imposés aux consommateurs finaux. Il existe également d’autres obligations financières de la part des gouvernements, dont le coût est transféré aux consommateurs finaux. Par exemple, la construction d’une centrale nucléaire peut durer plus d’une décennie et, par conséquent, être soumise à un certain nombre de risques[8]. Son exploitation, sa maintenance et son démantèlement final peuvent durer plus d’un siècle et sont donc soumis à une forte incertitude[9]. Les gouvernements fournissent souvent diverses garanties, comme un contrat à long terme à prix fixe, sans parler d’autres garanties publiques (agissant comme un filet de sécurité), exigées par les investisseurs institutionnels. Par conséquent, les consommateurs sont exposés aux coûts directs et indirects des politiques de transition énergétique.

 

Ces dernières années, le principal débat a porté sur l’efficacité des politiques de transition énergétique. En Allemagne, par exemple, certaines voix se sont élevées contre les plans d’élimination progressive des combustibles fossiles et des centrales nucléaires existants, leur argument étant que cette élimination était extrêmement coûteuse et qu’elle pouvait nuire à la position de l’Allemagne en tant que puissance industrielle : les opposants affirment cependant que ces coûts sont limités par rapport aux avantages qu’ils procurent (Lire : Allemagne, faisabilité d’un mix électrique à bases d’énergies renouvelables intermittentes). Des discussions similaires ont également eu lieu en France, en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas, entre autres[10]. S’il est important de discuter de l’efficacité des politiques de transition énergétique, une telle analyse dépend pour beaucoup de la manière dont les coûts et les avantages distribués à long terme sont traduits en valeur actuelle. Il existe toujours des niveaux de taux d’actualisation qui rendent de telles initiatives inefficaces[11] (figure 3), mais aussi des niveaux qui les rendent efficaces. Par conséquent, le débat sur l’efficacité de la politique de transition énergétique ne peut être dissocié du taux d’actualisation social et de la compensation que la société exige pour renoncer à la consommation actuelle en échange de bénéfices futurs.

effet taux d'actualisation 100 eurosFigure 3. Effet du taux d’actualisation sur une somme de 100 euros : plus il est élevé, plus la valeur à long terme est faible – [Source : theses.univ-lyon2.fr/documents/getpart.php?id=lyon2.2007.chevasson_g&part=129442]

 

Les projets d’infrastructure ne sont pas les seuls pour lesquels le taux d’actualisation joue un rôle crucial. L’actualisation et le taux d’actualisation sont également des éléments centraux pour définir le Coût Social du Carbone (CSC). L’application du CSC (figure 4) pour refléter les dommages économiques du changement climatique, pour une année donnée, est particulièrement utile pour coordonner les actions afin de lutter efficacement contre le changement climatique. Il incite les individus et les organisations à limiter leur impact environnemental, ce qui peut être particulièrement pertinent lorsqu’il existe de grandes divergences entre les coûts privés et sociaux, comme c’est le cas des problèmes environnementaux. En ce sens, le CSC est un élément important de la politique énergétique mondiale et, dans un cadre plus local, il est appelé à être utilisé dans toute politique énergétique si le poids des avantages de la réduction des émissions de GES représente une part équitable des bénéfices nets totaux d’une politique énergétique[12]. Les décideurs emploient le CSC pour sensibiliser les individus aux coûts socio-économiques externes découlant des ajouts supplémentaires de dioxyde de carbone (CO2) et d’autres émissions de GES dans l’atmosphère. Dans la pratique, le CSC peut être mis en œuvre au moyen d’une taxe sur le carbone ou d’un prix virtuel[13] dans l’évaluation économique des principaux investissements publics dans les infrastructures (ACA microéconomique).

cout social carboneFigure 4. Coût social du carbone – [Source : http://www.fondation-2019.fr/lexique/valeur-sociale-du-carbone-vsc/]

 

Un élément important, cependant, est que le CSC est très sensible aux hypothèses sur le taux d’actualisation social. Ce phénomène s’explique par le fait que la plupart des impacts et des coûts du changement climatique concernent le futur ; les transposer au présent nécessite donc l’application du mécanisme d’actualisation et du taux d’actualisation. Pour comprendre l’effet du taux d’actualisation, prenons l’exemple suivant : si l’on vous a promis un don de 10 000 000 $ dans 30 ans, la valeur actuelle de cet argent est de 2 910 000 $ avec un taux d’actualisation de 2,5 %. À un taux d’actualisation de 5 %, elle est d’environ 772 000 $, et à un taux d’actualisation de 7 %, elle est d’environ 339 000 $. Ainsi, un taux d’actualisation plus élevé entraînera une valeur plus faible pour le CSC et vice versa. Plusieurs pays ont également utilisé différents taux d’actualisation pour estimer le CSC. En 2013, le groupe de travail interinstitutionnel des États-Unis sur le coût social des GES, a évalué le CSC à partir de trois taux d’actualisation : 2 %, 3 % et 5 %. Avec un taux de 3 %, ils ont évalué à 32 $ le CSC en 2010, à 52 $ en 2030, et à 71 $ en 2050. De même, en 2009, la Commission Quinet (figure 5) en France avait utilisé un taux d’actualisation de 4 % et avait alors évalué à 32 € le CSC en 2010, à 100 € en 2030 et entre 150 et 350 € en 2050 (ibid).

alain quinetFigure 5. Alain Quinet, président de la commission du même nom –[Source : La commission Quinet évalue à 250 € par tonne de CO2 la « valeur de… (aefinfo.fr)]

 

Avec un impact aussi important sur le CSC, il n’est pas surprenant de voir le mécanisme d’actualisation et le taux d’actualisation social utilisés pour déterminer le CSC faire l’objet de nombreux travaux de recherche. Toutefois, cela ne signifie pas que le CSC est uniquement affecté par le taux d’actualisation. Il existe également toute une série de facteurs complexes. Par exemple, définir le CSC implique de faire face à un énorme niveau d’incertitude structurelle : l’estimation des dommages liés au changement climatique au niveau national ou mondial nécessite une vision macroéconomique précise, une perspective à très long terme, ainsi que des modèles d’évaluation complexes, sans aller jusqu’à se demander si les préoccupations liées au changement climatique doivent être évaluées d’un point de vue anthropocentrique ou d’un point de vue plus large (animaux non humains et monde naturel). En outre, la mise en place du CSC sur le marché se fait à un niveau microéconomique, au moyen d’une taxe carbone sur la consommation de combustibles fossiles, et les États individuels établissent le prix du CSC sur la base de considérations nationales et mondiales. Enfin, la nature des modèles d’évaluation intégrée utilisés pour calculer les prix du CSC peut être qualifiée d’« instable », car les modifications des hypothèses clés et/ou des éléments particuliers de la méthodologie utilisée pour définir le CSC impliquent des différences significatives dans sa valeur finale.

Les arguments présentés ci-dessus permettent de conclure que le choix du taux d’actualisation est crucial pour le CSC et, par extension, pour la politique de transition énergétique. Le coût par tonne d’émissions associées aux dommages causés par le changement climatique peut être considérablement augmenté ou diminué[14] en modifiant le taux d’actualisation, en particulier associé avec une actualisation exponentielle. Un faible taux d’actualisation social peut donc accélérer la transition énergétique en rendant efficace un plus large éventail de projets et d’initiatives d’investissement à faible intensité de carbone.

 

4. Les limites de l’application des taux d’actualisation sociaux

L’application du taux d’actualisation n’est pas sans controverse en matière d’économie de l’environnement et du changement climatique, malgré le fait que ce taux soit largement utilisé à la fois pour l’évaluation des politiques et pour le classement des investissements dans le secteur public. Dans le cadre de l’évaluation d’une politique de transition énergétique, il est difficile d’admettre qu’une valeur unique pour le taux d’actualisation puisse combiner, de manière équitable, les préoccupations actuelles d’individus, avec les jugements de générations éloignées du moment de la discussion. Il est certain que, lorsqu’il s’agit de décisions d’investissement qui ne peuvent se concrétiser qu’après de nombreuses années et dont les effets positifs et négatifs peuvent s’observer sur des décennies ou des siècles (par exemple, une nouvelle centrale nucléaire), l’utilisation d’un taux de préférence pour la consommation pure[15] est peu pertinente au moment d’établir une valeur pour le taux d’actualisation social, car elle n’a que peu de corrélation avec la volonté de la société de retarder la consommation. En outre, l’évaluation intertemporelle des individus au cours de leur vie, reflétée dans la préférence de consommation pure, est différente de la question liée à une décision à long terme, qui concerne les répartitions entre générations. Cependant, l’utilisation d’un taux pur de préférence temporelle semble pertinente, en principe, pour l’inclure dans la discussion sur la productivité sociale d’un investissement, comme une centrale nucléaire, car elle représente équitablement la façon dont la productivité sociale de l’investissement diminue pour la génération « actuelle » au fil du temps.

Le taux d’actualisation est également sujet à controverse s’il est utilisé dans le but de s’emparer de la vision du développement durable pour favoriser la génération « actuelle » au détriment des générations futures. Les investissements actuels dans les infrastructures (transports, énergie, approvisionnement en eau, par exemple) fournissent des services essentiels qui influencent, directement ou indirectement, la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies, car les projets d’infrastructure sont généralement motivés par la volonté de permettre l’emploi et l’activité économique ou d’atténuer[16] les conséquences négatives du changement climatique. Dans ce contexte, l’équité envers « nos enfants », argument principal des écologistes, est souvent utilisée pour justifier, politiquement, certains projets qui fournissent des avantages à peine visibles à long terme, même s’ils peuvent être inefficaces avec les valeurs générales du taux d’actualisation social. Le fait que les projets d’infrastructure soient normalement financés par l’émission de dettes (par exemple, des obligations de projet), des prêts à long terme et d’autres types de facilités de crédit, exacerbe le problème car il implique que les consommateurs d’aujourd’hui bénéficieront de l’accès aux infrastructures et aux services compétitifs au détriment de ceux de demain qui paient ces dettes.

Au niveau mondial, le choix du taux d’actualisation peut poser des problèmes d’équité. Malgré le fait que les experts soutiennent que les coûts de la réduction des émissions de GES et du réchauffement climatique sont immédiats, et que la plupart des avantages sont mondiaux et se feront sentir sur des générations lointaines, des régions et des pays puissants peuvent encore récolter les fruits[17] de mesures de réduction des émissions ambitieuses justifiées par un faible taux d’actualisation social, même si ces projets entraînent des problèmes involontaire d’équité intergénérationnelle[18] et d’autres types d’effets redistributifs sur des régions éloignées.

Le fait est qu’un simple cumul de bénéfices et de coûts, actualisés à un moment donné, n’offre d’information ni sur la redistribution des richesses ni sur les implications à long terme résultant des décisions actuelles, ce qui est le cas pour la politique énergétique en général, et pour les effets des mesures réglementaires de lutte contre le réchauffement climatique en particulier. En effet, l’utilisation d’un taux d’actualisation pourrait même introduire un biais en faveur d’un plan de transition vers des sources d’énergie propres qui serait en quelque sorte injuste pour les générations actuelles ou futures. Par exemple, si les décideurs mondiaux parviennent à conclure de plus en plus d’accords pour réduire les émissions de GES, ce qui amènerait les gouvernements à accélérer la transition énergétique au niveau mondial, l’utilité marginale des droits d’émission de CO2 devrait augmenter et, par voie de conséquence, les prix des échanges de CO2 également. En d’autres termes, dans un marché parfait, plus on émet de dioxyde de carbone à un moment donné, plus son prix sera élevé dans le futur. Cette idée implique que les avantages socio-économiques découlant des réductions d’émissions devraient augmenter au fil du temps. Étant donné que la valeur des avantages nets découlant de toute politique particulière de transition énergétique sera plus élevée à long terme qu’à court terme, il semble évident qu’une certaine redistribution des richesses sera mise en place des générations actuelles vers les générations futures.

La réciproque est également vraie lorsque les décisions actuelles en matière de transition énergétique impliquent des coûts qui ne sont pleinement réalisés que plusieurs décennies après le déploiement de l’infrastructure ou de la technologie. C’est le cas d’une centrale nucléaire, pour laquelle les coûts liés au démantèlement ou au traitement des déchets seront probablement répercutés sur les générations futures. Le critère d’efficacité économique de Pareto suppose que les pertes nettes seront compensées par les gains nets. Cela signifie que, pour garantir l’Optimum de Pareto, les générations futures devraient pouvoir exiger des générations précédentes qu’elles versent une compensation. Cependant, il est évident que la société en général, mais surtout les futurs contribuables, ne peuvent réagir aux décisions antérieures. En pratique, plutôt qu’une réduction de leur facture d’électricité, les futurs consommateurs supporteront des charges financières supplémentaires en raison des tendances actuelles de la politique énergétique. Cette situation ne concerne pas seulement le secteur de l’électricité. La mise en œuvre de « solutions écologiques » dans d’autres secteurs peut également entraîner une charge plus élevée pour les futurs contribuables, tandis que la génération actuelle bénéficie de services plus compétitifs. Par exemple, le déploiement de l’e-mobilité peut entraîner une réduction des recettes provenant de la taxation de la consommation de combustibles fossiles et donc une augmentation du déficit du système de transport public urbain, qui doit être couvert par des fonds provenant du budget public annuel, alimenté par les contribuables. Il est donc juste d’affirmer que la politique énergétique peut produire des effets redistributifs entre les générations successives concernées, si aucune mesure de compensation n’est adoptée.

D’autres limites au traitement des questions d’équité intergénérationnelle (figure 6) dans l’évaluation économique de la politique énergétique proviennent de l’incapacité de l’actualisation et du taux d’actualisation à prendre en compte les impacts liés au financement. Toute politique publique est financée par l’accès aux sources de financement, et lorsque les pays sont en déficit, ils sont contraints de couvrir une partie des dépenses publiques annuelles par des instruments de dette[19]. Dans le cas de la politique énergétique, où des montants substantiels de subventions publiques sont normalement en place[20], il est certain qu’une augmentation de la dette publique, même partielle, produira une certaine redistribution des richesses entre générations. Bien que l’impact réel de ces emprunts sur les générations futures soit à nuancer au fil des ans si, par exemple, le taux d’intérêt du financement est inférieur à l’inflation, la possibilité d’un transfert de richesse entre générations ne peut être négligée dans ce cas.

équité intergenerationnelle transition énergétiqueFigure 6. Équité intergénérationnelle – [Source : Jeanne presque express – L’équité intragénérationnelle]

 

Ainsi, les politiques de transition énergétique peuvent donner lieu à de graves problèmes d’équité si la politique énergétique n’est pas conçue pour mettre l’accent sur les effets redistributifs intergénérationnels. Les évaluations économiques de la politique énergétique et des investissements majeurs dans les infrastructures à faible émission de carbone qui sont réalisées avec la méthodologie de l’ACA, associées à un taux d’actualisation, ne tiennent pas compte de leurs implications intergénérationnelles. La stratégie financière de la politique énergétique génère souvent des impacts intergénérationnels qui doivent être analysés si les bénéfices et les coûts d’une politique ou d’un projet doivent être répartis sur plusieurs années. Il s’agit d’adapter la stratégie financière dans le but d’éviter, autant que possible, les transferts intergénérationnels involontaires.

En résumé, il apparaît clairement que le mécanisme d’actualisation et l’utilisation d’un taux d’actualisation social approprié ne sont pas adaptés à la réalisation d’une analyse adéquate de l’impact que les décisions de politique énergétique peuvent avoir sur les générations successives. La redistribution intergénérationnelle ne semble pas captiver l’attention de la société dans son ensemble, malgré l’importance que de nombreux agents sociaux et économiques accordent au bien-être des générations futures, et compte tenu du fait que les décisions actuelles liées à la politique énergétique impliqueront sans aucun doute un coût d’opportunité pour les consommateurs finaux dans le futur.

La manière d’intégrer les effets redistributifs dans le processus décisionnel est en fait une question ouverte. Dans tous les cas, les biais qu’ils introduisent doivent être mesurés et relativisés, afin que les individus concernés ne finissent pas par être affectés négativement ou, s’ils le sont, qu’ils puissent être compensés de manière adéquate par les champions de la politique. En ce sens, les décisions politiques qui n’offrent pas aux générations concernées qui se chevauchent une relation équilibrée entre les coûts et les avantages doivent être considérées comme injustes d’un point de vue intergénérationnel, surtout si une génération spécifique est appelée à payer la majeure partie de la facture découlant des politiques de transition énergétique.

 

5. Conclusions

La politique de transition énergétique vise à apporter une réponse à un certain nombre de défis économiques, sociaux et environnementaux auxquels la société est confrontée (Lire : L’environnement dans la politique énergétique). Certains découlent de besoins urgents comme, par exemple, la garantie d’une capacité d’approvisionnement énergétique suffisante pour répondre aux prévisions de la demande. D’autres peuvent provenir de visions stratégiques du développement national et de l’évolution sociale, qui impliquent des délais plus longs et sont donc davantage sujets aux risques et aux incertitudes en termes de bénéfices et de coûts. Dans ce contexte, l’actualisation et l’utilisation d’un taux d’actualisation sont essentiels pour comparer différentes stratégies politiques et programmes d’investissement, ainsi que pour établir la vitesse optimale de mise en œuvre d’une politique de transition énergétique pour atteindre, en temps voulu, les objectifs de décarbonation.

Dans le cadre d’une politique de transition énergétique, l’objectif principal de l’évaluation économique est de s’assurer que sa réalisation se traduira par un équilibre positif entre les avantages et les coûts socio-économiques. En d’autres termes, cette évaluation vise à garantir sa rationalité économique du point de vue de la société actuelle. L’utilisation combinée du taux d’actualisation et du mécanisme d’actualisation permet de mesurer l’efficacité de la politique ou du projet d’investissement. Cependant, l’existence d’un niveau de taux d’actualisation, qui rendrait les initiatives d’investissement efficaces ou non lorsque l’on adopte une perspective à très long terme, fait débat.

Une politique ambitieuse de transition énergétique pourrait bien produire un changement fondamental des préférences et des valeurs sociales si elle devait être pleinement développée. C’est pourquoi, accepter qu’une simple fonction d’actualisation puisse représenter de manière adéquate la vision des générations lointaines dans la société actuelle représente un obstacle majeur à l’utilisation des analyses d’efficacité (ACA) menées sur le très long terme, avec des coûts et des avantages soumis à de multiples risques et à une grande incertitude. Une solution récente consiste à mettre en œuvre un taux d’actualisation décroissant utilisant une trajectoire décroissante prédéfinie, qui peut être adaptée à différents niveaux de risque et d’incertitude tout au long de la période examinée. Toutefois, plus la période est longue, moins cette approche est fiable. En outre, l’analyse économique réalisée à l’aide d’une actualisation combinée à un taux d’actualisation approprié ne permet pas de comprendre les problèmes de redistribution que la stratégie de transition énergétique peut entraîner entre les générations successives concernées.

En principe, les considérations relatives à la redistribution des richesses ne sont pas une préoccupation majeure des décideurs lorsqu’ils traitent de la transition énergétique et de la lutte contre les effets négatifs du changement climatique, car ils se concentrent davantage sur l’efficacité de ces politiques. Ceci en dépit du fait que les implications des politiques de transition énergétique font de plus en plus l’objet d’un examen social en raison de possibles problèmes d’équité intergénérationnelle. La valeur actuelle nette économique obtenue à partir de l’ACA, une simple accumulation d’avantages et de coûts actualisés, ainsi que les limites bien connues du cadre théorique de l’économie du bien-être, dont découle le taux d’actualisation, sont des obstacles entravant l’évaluation de l’importance des transferts de richesse qui peuvent se produire entre plusieurs générations au cours d’initiatives à long terme telles que la transition énergétique.

Dans les pays développés, la société est particulièrement sensible aux questions d’équité intergénérationnelle, car elle a le sentiment que les générations futures devront supporter les conséquences de politiques et de décisions d’investissement mises en œuvre sans tenir compte à la fois des individus qui sont jeunes aujourd’hui et de la population à venir. La question se pose toujours de savoir comment évaluer l’impact intergénérationnel que peuvent avoir les politiques énergétiques nationales et les projets à long terme qui visent à stimuler la transition énergétique, la résilience et la durabilité environnementale, tout en réduisant l’impact du réchauffement climatique sur les générations à venir (Lire : Énergie et climat : l’impact des politiques climatiques). Le critère d’efficacité devrait toujours être la principale préoccupation des décideurs, mais les arguments présentés ici justifient l’intérêt d’effectuer une évaluation appropriée des impacts intergénérationnels séparément.

 


Notes et références

Image de couverture. [Source : Transition énergétique, et si nous parlions sobriété ! – rev3 – la 3ème révolution industrielle en Hauts-de-France]

 

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[1]Pour les besoins de cet article, les projets d’investissement peuvent être considérés comme de petites variations autour d’une stratégie particulière telle que la politique de transition énergétique.

[2]Une prestation est calculée comme étant le montant maximum que le bénéficiaire serait prêt à payer pour cette prestation, tandis qu’un coût est calculé comme étant le montant minimum que la personne qui encourt le coût serait prête à accepter comme compensation complète (Lind, 1995).

[3]Les externalités (telles que la pollution) peuvent être perçues comme un coût social selon la taille/le seuil atteint et, par conséquent, elles peuvent provoquer un déséquilibre de la valeur théorique du taux d’actualisation social (Harford, 1997), qui devrait idéalement refléter à la fois la valeur sociale de l’investissement et le coût d’opportunité pour la société.

[4]Il existe de nombreux concurrents pour l’utilisation du taux d’actualisation social. Il n’est donc pas possible de parler d’un seul taux d’actualisation « approprié ». Le choix d’un tel taux d’actualisation social« approprié » pour un projet ou un investissement sous-sectoriel (dans l’infrastructure ferroviaire, par exemple) finit souvent par être défini par l’administration publique afin d’atteindre certains objectifs politiques (Meunier, et al., 2013 ; Penyalver & Turró, 2018).

[5]Au moment de la décision de construire, par exemple, une infrastructure énergétique à faible émission de carbone, il est notoirement difficile de mesurer pleinement et précisément les avantages économiques. En outre, ces avantages se matérialiseront plusieurs décennies après la construction dans le cas de grands projets tels que les centrales nucléaires.

[6]Ce terme fait référence à des événements inconnus, événements qui ne peuvent être prévus rationnellement mais qui peuvent produire un changement fondamental dans les préférences et les valeurs sociales comme la récente pandémie de la Covid-19 ou l’émergence d’une nouvelle percée technologique majeure (comme l’avènement de l’internet). Les événements connus et inconnus (tels que les épisodes météorologiques extrêmes) sont toutefois considérés comme des risques car il est possible de leur attribuer une probabilité d’occurrence et, de cette façon, ils peuvent être inclus dans l’évaluation des projets.

[7]Contrairement aux formules d’actualisation exponentielles, cette solution implique l’adoption de formules d’actualisation hyperboliques et quasi-hyperboliques, qui présentent des taux d’actualisation beaucoup plus élevés à court terme qu’à long terme, où ils restent relativement constants (Herrnstein, 1961 ; Mazur, 1987 ; Ainslie, 1992 ; Loewenstein & Prelec, 1992).

[8]Par exemple, l’obsolescence technologique, les coûts imprévus, les impacts environnementaux, le rejet par le public, etc.

[9]Comme des événements extrêmes imprévus : sécheresse, inondations, voire des tsunamis extraordinaires.

[10]‘How much does Germany’s energy transition cost?’, Sören Amelang, 1 Jun 2018, Clean Energy Wire, https://www.cleanenergywire.org/factsheets/how-much-does-germanys-energy-transition-cost.

[11] En fait, la fonction d’actualisation et la valeur du taux d’actualisation social qu’elle utilise sont encore plus importantes lorsqu’il s’agit d’impacts à très long terme et importants entre des générations (non chevauchées).

[12] C’est le cas, par exemple, du secteur des transports, qui est responsable d’environ 1/6 des émissions mondiales de GES et provoque donc des effets négatifs évidents aux niveaux local et régional (par exemple en matière de pollution atmosphérique, de maladies pulmonaires et de pluies acides). Dans ce contexte, le CSC est de plus en plus utilisé par les autorités locales pour sensibiliser aux coûts environnementaux des véhicules à essence et à la nécessité de promouvoir des solutions de mobilité durable (telles que la mobilité électronique, les véhicules privés électriques, la mobilité en tant que service).

[13] Dans l’UE, les coûts des émissions de CO2 évitées doivent être calculés selon le système européen d’échange de quotas d’émission.

[14]Il est intéressant de noter que les estimations du CSC de l’ère Trump ont employé des taux d’actualisation de 3 % et 7 % et n’ont pris en compte que le CSC national, ce qui a entraîné une réduction spectaculaire des estimations du CSC par rapport à celles observées sous l’ère Obama (Taylor, 2018).

[15]Le taux de préférence pour la consommation pure est généralement rédigé à partir du taux de rendement du capital privé sur le marché, qui se concentre sur la maximisation des gains privés, garde une aversion générale pour le risque et fait preuve d’un comportement opportuniste (von Hagen, et al., 2011).

[16]Les décisions adoptées pour renforcer la résilience sont normalement fondées sur la nécessité de protéger les générations suivantes contre des pertes catastrophiques, malgré le fait que ces scénarios catastrophiques sont souvent soumis à une incertitude structurelle (inconnues – comme une guerre nucléaire) que la science est incapable d’évaluer de manière significative (Rendall, 2011). Cependant, les procédures actuellement utilisées dans l’évaluation des projets qui se déroulent sur de longues périodes n’incluent aucune mesure adéquate de leurs implications intergénérationnelles (Turró & Penyalver, 2019).

[17]Par exemple, dans l’Union européenne, le « Plan d’investissement européen durable » qui accompagne le « Green Deal européen » débloquera des milliards d’euros dans le but de stimuler la transition verte mondiale. Cependant, il peut également être considéré comme une stratégie visant à maintenir le statu quo de l’UE au niveau mondial (DiEM25, 2019).

[18]L’équité intergénérationnelle signifie généralement la réalisation d’un équilibre juste et éthique des coûts et des avantages entre les générations actuelles et futures (Rawls, 1971 ; Daniels, 1988 ; Barnes & Lord, 2017). Dans le contexte environnemental, les sujets sur les questions intergénérationnelles comprennent le réchauffement de la planète, le changement climatique, les ressources épuisables et la diversité des espèces (Nations unies, 1987). Dans un contexte socio-économique, les questions intergénérationnelles font référence aux dépenses liées à l’âge (Thompson, 2003 ; Williamson & Rhodes, 2011), à la fourniture d’infrastructures et/ou à l’équité fiscale (McCrae & Aiken, 2000). Dans le contexte des grands plans et projets d’investissement, il s’agit essentiellement de la dette du pays ou des impôts qui devront être payés par les générations futures pour faire face aux coûts des investissements actuels (Jim & Love, 2011).

[19]Les gouvernements peuvent financer leurs dépenses courantes en percevant des impôts ou en empruntant. Cependant, lorsqu’un déficit accumulé (permanent ou structurel) est en place, la gestion de la dette ne peut être abordée que par des émissions de dette à court ou à long terme (Greenwood, et al., 2016), qui peuvent avoir différentes échéances (5, 10 … 100 ans, également appelées obligations perpétuelles).

[20]Dans le but, par exemple, d’encourager les investissements dans les énergies renouvelables ou d’alléger la facture énergétique d’un groupe particulier de consommateurs, comme les ménages ou les industries à forte consommation d’énergie.

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