Petróleo : Origen de la hostilidad de Irán contra Estados Unidos

En 2020, el mercado petrolero internacional continúa siendo afectado por las sanciones impuestas por los Estados Unidos a las exportaciones de petróleo iraní. Estas medidas se inscriben en el contexto de las presiones internacionales contra el programa nuclear iraní. Pero para comprender mejor las posiciones particularmente hostiles de ambos contendientes, tenemos que rememorar algunos hechos del pasado.

Con motivo de las agresiones entre Estados Unidos de Norteamérica e Irán, después de la Revolución Islámica de 1979, el liderazgo religioso chií y altos funcionarios del gobierno de la República Islámica rememoran con frecuencia el golpe de Estado de 1953 como origen de su hostilidad hacia EE.UU. Planificado por los servicios de inteligencia de Estados Unidos y Gran Bretaña, el golpe derrocó al Primer Ministro Mohammad Mosaddeq, electo por mayoría de votos en el parlamento iraní (el Majlis) el 28 de abril de 1951.

¿Por qué EE.UU. y Gran Bretaña derrocaron a Mosaddeq? ¿Cómo planificaron y ejecutaron el golpe? ¿Cuáles objetivos, además del derrocamiento, persiguieron y obtuvieron? ¿Por qué un hecho ocurrido a mediados del siglo XX aún continúa siendo rememorado con ira por el liderazgo chií iraní como causa seminal de su hostilidad hacia Estados Unidos, más que contra Gran Bretaña, por cierto?

Intentar responder a éstas preguntas son los propósitos de este breve ensayo, cuya singularidad reside en usar, además de fuentes secundarias, como es más o menos usual en este género literario y académico, fuentes primarias: archivos desclasificados y publicados por el Archivo de Seguridad Nacional y el Departamento de Estado de los Estados Unidos de Norteamérica (ForeignRelations of the United States: FRUS, 2017) desde el 19 de agosto de 2013, cuando se cumplieron 60 años del derrocamiento del Primer Ministro Mosaddeq (1951-1953). Memorandos, notas, informes, telegramas, opiniones,… legajos que reconocen oficialmente la intervención de la entonces recién creada (1947) Agencia Central de Inteligencia (CIA) y el Departamento de Estado de EE.UU. en la “operación AJAX” y el golpe de Estado en Irán de 1953.

1. “La concesión D’Arcy”: Fuente de las discusiones y disputas de Irán con Gran Bretaña

Las relaciones petroleras contemporáneas entre Gran Bretaña e Irán (antigua Persia) datan de 1901, cuando el ciudadano británico William Knox D’Arcy, apoyado por representantes diplomáticos de su gobierno en Teherán,  obtuvo una concesión de Mozaffar en-Din, quinto Sha de Persia de la dinastía Qajar (1796-1925). El concesionario obtuvo el monopolio para explorar, extraer, transportar y vender petróleo, gas natural, asfalto y una clase específica de hidrocarburo (llamado ozoquerita) en 1.242.000 km2 (tres cuartas partes del territorio del país) durante 60 años (1901-1961). Se comprometió apagarle al gobierno 20.000 libras esterlinas en efectivo, 20.000 mil libras en acciones de la primera compañía que formara y “16% de los beneficios netos anuales” como regalías de las empresas operadoras de la concesión. El concesionario quedó exento de pagar cualquier impuesto nacional y obtuvo el derecho de importar libremente profesionales, técnicos y bienes, exentos del pago de impuestos aduanales. Las cláusulas de la concesión, redactada en francés, solo podían interpretarse recurriendo al arbitraje (figura 1).

 

Fig. 1. William Knox D’Arcy. Fuente : Stanmore Tourist Board.

 

En breve, “la concesión D’Arcy” (un documento de 18 cláusulas y alrededor de 1500 palabras en su traducción del francés al inglés) regulaba la totalidad de la conexión legal y económica entre el Estado y el concesionario.“La concesión” muestra también el tipo de trato colonial diplomático dispensado por Gran Bretaña a un país pobre y atrasado, ubicado dentro de su zona de influencia a inicios del siglo XX.

Habiendo gastado la mayor parte de su fortuna en la exploración de petróleo persa, sin éxito, D’Arcy vendió la mayoría de sus acciones a otra empresa británica en 1905, la Burmah Oil, que 4 años más tarde (luego del descubrimiento de petróleo en el campo gigante Masjid-i-Suleiman al sudoeste de Persia) aportó capital y acciones para crear una nueva filial, la Anglo Persian Oil Company (APOC).

Cuando Winston Churchill, actuando como Primer Lord del Almirantazgo Británico (1911-1915), convenció al gobierno de su país de que era de su interés garantizar el suministro de petróleo en tiempos de guerra para la armada y superar las fluctuaciones de sus precios en tiempos de paz, éste decidió poner a un lado su política económica de laissez-faire y suscribir el 51% de las acciones de la APOC, que devino – dos meses antes del estallido de la I Guerra Mundial (1914-1918) -, una compañía de capital mayoritariamente estatal (figura 2).

 

Fig. 2. La Anglo-Persian Oil Company. Fuente : Center for Online Judaic Studies.

 

Durante los años de la Primera Guerra Mundial, el gobierno persa reclamó a la APOC que la base para calcular la regalía del 16% de los beneficios netos debería aplicarse a todas las empresas que el concesionario hubiese creado para comercializar petróleo de su país, dentro o fuera de él. Pero la APOC sostuvo que ese cálculo sólo se aplicaba a las filiales que operaban en territorio persa, no en el extranjero. No habiendo concordado, las partes celebraron un acuerdo en 1920, llamado Armitage-Smith (en remembranza del apellido del asesor financiero británico que firmó el convenio en representación del gobierno persa). En él se reconoció la legitimidad de la exigencia del gobierno sobre la regalía, porque se estableció que a partir de 1919 se calcularía como él lo había exigido. La APOC aceptó también entregar anualmente al gobierno una declaración estimada de la regalía que debería pagar. En fin, el mismo día que se firmó este acuerdo, se firmó otro, colateral, en el que la APOC aceptó pagar al gobierno un millón de libras esterlinas como finiquito por todas las cuentas pendientes.

La Gran Depresión de 1929 trajo consigo nuevos motivos de discordia. Redujo los beneficios netos de la APOC y, con ellos, el pago de la regalía, que cayó en 1932 al 24% de la suma pagada en 1931. El gobierno persa rehusó aceptar el pago y decidió cancelar la concesión. La APOC rechazó la medida unilateral y amenazó al gobierno: argumentó que el gobierno británico tomaría todas las medidas necesarias para proteger sus intereses. El gobierno persa adujo: 1⁰) que la APOC había otorgado subsidios a sus filiales para reducir el pago de regalía; 2⁰) que no había permitido supervisar los gastos para calcular los beneficios netos; 3⁰) que se negaba a pagar el impuesto sobre la renta del 4% (aprobado en 1930 por el Parlamento Nacional); y 4⁰) que, si el gobierno le hubiese otorgado la concesión gratis, la APOC hubiese tenido que haber pagado 9 millones de libras esterlinas más en derechos de aduana que la suma que había pagado como regalía entre 1901 y 1932.

El gobierno británico decidió, entonces, asumir la discordia como suya y tratar la disputa en el Consejo de la Sociedad de las Naciones (1919-1946). Finalmente, después de intercambiar alegatos escritos y verbales ante el Consejo, el gobierno persa y la APOC suscribieron una nueva concesión en 1933.

En este contrato, escrito también en francés, el gobierno redujo considerablemente el área de la concesión original (hasta 259.000 km2 aproximadamente), que de todas maneras continuó siendo enorme. Logró también que la regalía, de 4 chelines (oro), se calculara por tonelada de petróleo vendida y no sobre ingresos netos, con garantía de un pago mínimo anual de 750 mil libras; que la APOC pagara los derechos de aduana de sus importaciones y que redujera progresivamente el personal calificado extranjero y lo sustituyera por persas. Pero la APOC obtuvo también ventajas, como: 1⁰) el derecho de escoger el área de la concesión en terrenos suficientemente conocidos por ella; 2⁰) la exención fiscal total, excepto la regalía y el pago mínimo anual; y 3⁰) la extensión del plazo por 32 años (desde 1961 hasta 1993). Además, la APOC podía devolver la concesión al gobierno en cualquier momento, pero éste no podía ni alterar sus cláusulas ni anularlas unilateralmente. Cualquier diferencia, que no pudiera resolverse amigablemente entre ellos, se sometería a arbitraje (figura 3).

Fig. 3. Nueva concesión en 1933.  Fuente : SlideServe / https://www.slideserve.com/rollo/great-power-intervention-in-iran

 

En resumen, el contrato de concesión continuó siendo el único instrumento jurídico-económico que regulaba las relaciones entre la APOC (capitalizada y sostenida por el gobierno británico) y el gobierno persa.

 

2. La nacionalización de la industria petrolera en Irán [1]

Finalizada la Segunda Guerra Mundial y por las mismas causas precedentes, el gobierno iraní y la Anglo Iranian Oil Company (AIOC)[2] llegaron a un acuerdo suplementario, que mejoraba la situación económica del gobierno, pero fue rechazado en el Parlamento iraní en enero de 1951. Causa determinante del rechazo fue la noticia de que el gobierno de Arabia Saudí y la Aramco (Arabian American Oil Company) habían acordado el mes anterior (diciembre de 1950), repartir por mitad los beneficios de la industria petrolera. La AIOC comunicó entonces al gobierno que aceptaría un acuerdo similar al saudí y que le haría unos pagos millonarios. Pero los anuncios llegaron tarde, porque el diputado Mohammad Mosaddeq (1879-1967), político popular prestigioso y líder del Frente Nacional (un movimiento nacionalista integrado por una coalición de organizaciones e individualidades diversas, pero unidas por sentimientos antibritánicos, que incluía a parte de la jerarquía religiosa conservadora tradicional, liderada por el Ayatolá chií Kashaní, ya había propuesto en el Parlamento la nacionalización de la industria petrolera, aprobada como ley en marzo de 1951.

Mosaddeq, apoyado por el Frente Nacional, asumió como Primer Ministro de Irán en abril de 1951. Inmediatamente se enfrentó a la AIOC, al gobierno británico y al de Estados Unidos, que calificaron de unilateral la acción de rescindir un contrato sometido a arbitraje y advirtieron – secretamente, entre ellos- el alto riesgo de contagio de esa decisión al resto de países petroleros del Medio Oriente, donde empresas británicas y estadounidenses tenían concesiones similares a la de Irán (es decir: monopolio en todo el territorio nacional o la mayor parte del país concedente, plazos largos, regalía fija, etc.). El Primer Ministro Mosaddeq argumentó que la ley de nacionalización era una materia de derecho soberano del pueblo iraní y que el tema no era competencia de los organismos internacionales (figura 4).

 

Fig. 4. Nacionalizacion del petróleo. Fuente : Historia Hoy.

 

El gobierno británico y la AIOC solicitaron a la Corte Internacional de Justicia (CIJ), en la Haya (Países Bajos), que obligara a Irán a recurrir al arbitraje o lo declarara culpable de violar el derecho internacional. El gobierno británico decidió además boicotear económicamente a Irán, incluyendo por supuesto la compra de petróleo (bajo amenaza de la AIOC de iniciar acciones legales contra las refinerías o empresas distribuidoras que lo hicieran), para obligarlo a aceptar sus propuestas. En respuesta, el gobierno iraní expulsó a todos los técnicos británicos de la refinería de Abadán (al sudoeste del país) y la tropa la ocupó. La CIJ falló que era incompetente para conocer del caso, porque el gobierno británico no era parte del contrato suscrito entre la AIOC y el gobierno de Irán.

Pero la producción de petróleo iraní prácticamente se paralizó: cayó en 31 millones de toneladas métricas en tres años (de 32 millones en 1950 a1 millón en 1953). Sin  embargo, la producción conjunta de Kuwait, Iraq, Arabia Saudí y Qatar aumentó 64 millones de toneladas métricas adicionales, más del doble en el mismo período. No solo la AIOC aumentó su producción en proporción a sus derechos concesionarios en Iraq, Kuwait y Qatar; también “sus hermanas” – las otras seis grandes empresas petroleras internacionales (las llamadas “siete hermanas”)–incrementaron las suyas, particularmente en Arabia Saudí[3].  En síntesis, el boicot británico a la compra de petróleo iraníen las condiciones expuestas fue eficaz.

A medida que el bloqueo británico fue impidiendo la venta externa de petróleo iraní, en esa misma medida se fue deteriorando la situación socioeconómica nacional: escasez de divisas para pagar las importaciones reducidas, disminución de la actividad económica, aumento del desempleo (la AIOC empleaba 57.000 iraníes en 1951), aumento de la deuda pública, emisión inorgánica de dinero, inflación, etc. El gobierno del Primer Ministro Mosaddeq llegó a encontrarse prácticamente atado de manos para cumplir las promesas políticas de beneficios socioeconómicos inmediatos hechas a la población al calor de la nacionalización. Como es de esperarse en una situación como esa, la popularidad del Primer Ministro y el apoyo del Frente Nacional entraron en barrena.

 

3. La “operación AJAX” y el golpe de Estado de 1953

El 19 de agosto de 1953, Mosaddeq fue derrocado por un golpe de Estado orquestado, dirigido y ejecutado por la CIA, confabulada con el Servicio Secreto de Inteligencia británico (Sección 6 de Inteligencia Militar británica externa or M16).

“Operación AJAX” (Special Operation TP AJAX o simplemente TP AJAX Project, por su clave secreta en inglés) fue el nombre cifrado de la operación orquestada y dirigida por  la CIA para derrocar a Mosaddeq. “TP”, las dos primeras letras de la clave secreta en inglés, identificaban a Irán en el lenguaje críptico de la CIA, y “AJAX” aludía a la marca del producto químico de limpieza. En otras palabras: operación de limpieza del poder del Primer Ministro Mosaddeq en Irán (figura 5).

 

Fig. 5. Golpe de estado en Iran. Fuente : Public domain, via Wikimedia Commons

 

Inicialmente, los británicos pretendieron enviar tropa a Irán, pero fueron disuadidos por los funcionarios estadounidenses, porque tal acción podría probablemente desencadenar una conflagración bélica colosal con los soviéticos, que también intervendrían militarmente en el país. Luego, Gran Bretaña exigió una indemnización a Irán por los activos confiscados a la AIOC, pero los iraníes se negaron a hacerlo. Más tarde, presentaron, solos o en conjunto con los estadounidenses, diversas propuestas para llegar a un nuevo arreglo en las que invariablemente incluían, entre otros aspectos, la compensación y la compra de petróleo para venderlo en el mercado internacional. Pero siempre encontraron la renuencia tenaz del Primer Ministro iraní. Éste presentó también un conjunto de propuestas para resolver la confrontación con los británicos que fueron rechazadas por ellos.

Mosaddeq, relatan los documentos desclasificados y publicados, albergaba cierta confianza en que el gobierno de EE.UU. lo ayudaría a liberarse de los británicos. ¡Cuán equivocado estaba! Le había comunicado a funcionarios estadounidenses, que ¡la lucha de Irán por liberarse del área de influencia británica tenía cierta analogía con la que Estados Unidos había librado en su momento contra el antiguo Imperio británico…! Le había solicitado ayuda financiera al Presidente Eisenhower (1953-1961), pero éste no solo se la negó, en epístola fechada el 30 de junio de 1953 (mes y medio antes del golpe), sino que le añadió: “espero sinceramente, antes de que sea demasiado tarde, que el gobierno de Irán tomará las medidas necesarias para evitar mayor deterioro de la situación”[4]. Un día antes del golpe, a las 10:00 p.m., Loy Henderson, embajador estadounidense en Irán (1951-1954) informó al Departamento de Estado que Mosaddeq, en una reunión sostenida con él esa misma noche, le había asegurado que “deseaba que las misiones (militares y policiales de EE.UU.) se quedaran en el país, porque pensaba que estaban prestando servicios valiosos…”[5]

Entre marzo y abril de 1953, los documentos desclasificados informan sobre preparativos de golpes de Estado contra Mosaddeq o de control progresivo de su gobierno, atribuidos a líderes y facciones políticas internas de Irán. Entre ellos: a) el Ayatolá chií Kashaní, aliado del Frente Nacional y Presidente del Parlamento (agosto 1952 –marzo 1953), pero rival del Primer Ministro por el liderazgo del movimiento nacionalista, que debería, según él, instaurar un estado islámico-antioccidental; b) diputados del Parlamento aliados con oficiales retirados de las Fuerzas Armadas y c), la más temida por EE.UU. en tiempos de la Guerra Fría, el partido comunista pro-soviético Tudeh. Los documentos desclasificados comunican también que por esas mismas fechas, justamente, comenzó a orquestarse meticulosamente la operación AJAX, autorizada oficialmente por los gobiernos de EE.UU. y Gran Bretaña para “limpiar del poder al Primer Ministro Mosaddeq en Irán” el 19 de agosto de 1953.

Esta operación de la CIA, orquestada por Kermit Roosevelt, Jefe de la División del Cercano Oriente y África y de la Dirección de Planes, y dirigida personalmente por él en Teherán, fue la primera, de muchas otras, que ejecutaría “la Agencia” para derrocar a gobiernos extranjeros.

 

4. “El Sha es nuestro muchacho ahora…” [6]

El gobierno que asumió el poder, una vez restablecida la monarquía del Sha Mohammed Reza Pahlavi, que había huido a Iraq primero y a Italia después, asesorado por altos funcionarios del gobierno de EE.UU., llegó rápido a la conclusión que la mejor solución para reactivar la industria del petróleo en Irán y reabrirle el mercado internacional era otorgar una nueva concesión. El jefe de la CIA en Irán, John Willer, afirmó en agosto de 1953: “a largo plazo, la solución (a los problemas económicos, financieros y de estabilidad política de Irán) descansan en una solución al problema del petróleo”[7]. Pero la nueva concesión no podía otorgarse a la AIOC en exclusividad, como había sido hasta la nacionalización de 1951, sino a un consorcio internacional de grandes empresas petroleras que ya operaban en el Medio Oriente, y del que ella formaría parte (figure 6).

 

Fig. 6. El Shah Mohammed Reza Pahlavi.

 

En octubre de 1954, el gobierno iraní y los representantes del consorcio, llamado Iranian Oil Participants, compuesto por ocho de las empresas petroleras más grandes del mundo (AIOC-luego, British Petroleum y hoy BP -, Royal Dutch Shell, Standard Oil of New Jersey, Socony-Vacuum Oil Co., Standard Oil of Califnia, Gulf Oil, Texaco y Compagnie Française des Pétroles), suscribieron un nuevo contrato, aprobado por el Parlamento y refrendado por el Sha. Se estableció que las concesionarias, llamadas las Empresas Operadoras, ejercieran los derechos otorgados en nombre de la National Iranian Oil Company (NIOC), empresa petrolera estatal iraní, creada en 1951. A la Iranian Oil Exploration and Producing Company, empresa registrada en Irán por el consorcio, se le transfirieron los derechos de explorar y producir petróleo y gas natural, almacenarlos, transportarlos y venderlos a bordo de los barcos petroleros; y a la Iranian Oil Refining Company, empresa registrada también en Irán por el consorcio, se le otorgaron los derechos de refinar y procesar crudo y gas natural. Hecho esto, la NIOC pagaba a la empresa operadora un chelín por metro cúbico (m3) de petróleo entregado o refinado, más costos y gastos.

A su vez, cada empresa comercializadora de crudo (alguna filial del consorcio) pagaba a la NIOC el precio cotizado del barril de petróleo en puerto iraní de exportación (FOB posted price). El precio cotizado incluía la regalía del 12,5% y el impuesto sobre la renta del 50%, lo que se tradujo en un reparto de beneficios contractual del 50-50 entre empresas y gobierno, idéntico al saudí. El plazo de la concesión fue de 25 años, prorrogable por tres períodos de 5 años cada uno (hasta 1994). Se incorporó el arbitraje internacional para resolver disputas. La NIOC quedó encargada de la educación y entrenamiento técnico e industrial del personal, y de suministrarle a las empresas operadoras los materiales y el equipo necesario. Se encargó también de distribuir derivados petroleros en el mercado interno (figura 7).

 

Fig. 7. NIOC. Fuente : gcaptain.com.

 

Este contrato de concesión, escrito en inglés, continuó siendo el único instrumento que regulaba las relaciones Estado-empresas. Él puso fin al monopolio británico en Irán y permitió a empresas de EE.UU. participar, por primera vez, en unos de los más ricos yacimientos de petróleo del mundo.

El sostén de los gobiernos de Estados Unidos al Sha de Irán, calificado por K. Roosevelt como “nuestro muchacho ahora” en una reunión de la CIA sostenida en Washington 8 días después de haberlo reinstalado en el poder[8], nutrió los argumentos antiestadounidenses de los líderes religiosos chiíes que protagonizaron la Revolución Islámica de 1979 y que aún continúan rememorando con ira el golpe de Estado de 1953.“Para muestra un botón”: con ocasión del cuarentavo aniversario de esa Revolución, el ayatolá Ali Jamenei, líder religioso chií de la República Islámica de Irán, publicó un comunicado en 2019, en el que hacía referencia explícita al golpe de Estado que instauró al primer régimen monárquico de Irán desde el extranjero y destacaba la arrogancia como cualidad distintiva de EE.UU., su mayor adversario, para contraponerla a la nueva dualidad mundial que, según él, surgió gracias a la Revolución de la nación iraní y a la caída de la ex-URSS: “Islam-Arrogancia”[9].

Este ensayo no tiene un colofón brillante para el Sha. Salió de su país rumbo al exilio en enero de 1979, y pasó los últimos meses de su vida buscando residencia: en Egipto, Marruecos, Bahamas, México, Estados Unidos, Panamá y nuevamente en Egipto, donde falleció al año siguiente.

 

Bibliografía

[1]Este apartado está redactado con base en Mora-Contreras (2017).

[2] Después que el gobierno persa cambió el nombre de su país por el de Irán en 1935, la Anglo PersianOilCompany cambió también el suyo por el de Anglo IranianOilCompany.

[3] United Nations, 1956 : 58

[4] FRUS, 2017 : 609. Traducción libre y letras bastardillas del autor, JMC

[5] Idem, 686

[6] Traducción libre del autor (JMC) de la expresión de Kermith Roosevelt “The Shah is now our boy…” (FRUS, 2017: 727).

[7] Traducción libre y letras bastardillas del autor, JMC

[8] FRUS, 2017 : 727

[9] AliJamenei, 2019.

Abbassi, S. (2015). Britain’sMajorPlunder of IranianOil in 1903. Nov 4. Disponible en: http://english.khamenei.ir/news/2165/Britain-s-Major-Plunder-of-Iranian-Oil-in-1903Consultado el10 de enero de 2020.

AliJamenei,  S. (2019). “La Segunda fase de la Revolución Islámica”. 3 de marzo. Disponible en: http://spanish.khamenei.ir/news/3253Consultado el 20 de enero de 2020.

Boghoziyan, A. (2016). OneforUs, SixforBritons!: William Knox D’Arcy in History of Iran. May 25. Disponible en: http://www.iranreview.org/content/Documents/One-for-Us-Six-for-Britons-.htmConsultado el12 de enero de 2020.

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Kressin, W. (1991). Prime MinisterMossadegh And AyatullahKashaniFromUnityToEnmity: As ViewedFromThe American Embassy In Tehran, June 1950 – August 1953. TheUniversity of Texas at Austin. Master of ArtsThesis, 146 p. Disponible en: https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a239339.pdf

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Mora-Contreras, J. (2012). “Contratos de exploración y producción de petróleo: origen y evolución”. Mérida-Venezuela, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales y Consejo de Publicaciones de la Universidad de Los Andes, 146 p.

Mora-Contreras, J. (2017). Pétrole: réformes et renégociations du régime de l’amontpétrolier (upstream) au Venezuela et auMoyen-Orient. Encyclopédie de l’énergie en línea. Disponible en: https://www.encyclopedie-energie.org/petrole-reformes-et-renegociations-du-regime-de-lamont-petrolier-upstream-au-venezuela-et-au-moyen-orient/

Morgade, A. (2020). Muerte de QasemSoleimani: qué originó la rivalidad que enfrenta a Irán y Estados Unidos desde hace décadas. BBC News Mundo. 3 de enero. Disponible en:https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-48759280Consultado el 4 de enero de 2020.

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Wikipedia. D’ArcyConcession. Disponible en: https://en.wikipedia.org/wiki/D%27Arcy_Concession

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